민관협의회 구성 과정에서 어업인 목소리 반영

수협중앙회는 최근 <해상풍력 민관협의회 어업인 해설서>를 발간하고 전국 수협과 민관협의회 참여 어업인을 대상으로 배포했다.
해상풍력의 직접적 이해당사자인 어업인들이 민관협의회에 대해서 알아야 할 기본 절차와 용어 등을 정리해 게재한다.

△기존의 해상풍력 인허가 과정에서 사업자가 거쳐야 하는 의견 수렴 절차로는 환경영향평가법에 따라 진행되는 설명회 또는 공청회가 있었다. 환경영향평가 절차 과정에서 운영돼온 설명회와 공청회의 운영 방식은 크게 두 가지 문제가 있었다. 바로 뒤늦은 협의 시점과 형식적 운영이다.

첫 번째는 협의를 너무 늦게 한다는 점이다. 이해당사자 입장에서는 사업이 이미 결정돼 상당히 진행된 이후에 설명회에 참여하게 된다. 협의 시점 자체가 늦다 보니 해상풍력단지 입지는 이미 결정돼 사업자는 수십, 수백억 원을 투입해온 상황이며, 어업인과 주민이 설명회나 공청회에서 입지나 환경 등에 대한 반대 의견을 내더라도 사실상 반영되기 어렵다.

두 번째는 협의 방식이 형식적이라는 점이다. 사업자 입장에서는 발전사업허가 등 인허가가 이미 발급된 후에 실시설계 단계에서 환경영향평가법에 따라 형식적으로 설명회를 개최하다 보니 적극적으로 이해당사자와 소통에 나설 유인 기제가 떨어진다.

그러다 보니 설명회와 공청회가 형식적이고 일방적이라는 비판 섞인 우려가 나오게 된다. 심지어 공청회를 주민이나 어업인들이 무산시킨 경우에도 사업 진행에는 아무런 영향을 끼치지 못한다는 점도 설명회와 공청회의 한계 중 하나로 지적되고 있다.

△첫 번째로 소통과 협의가 활성화될 수 있다. ‘신재생에너지법’에 따라 설치·운영되는 집적화단지 관련 해상풍력 민관협의회는 사업계획이 확정되기 이전에 민관협의회가 그 타당성에 대해 검토한다. 민관협의회가 개별 어업인과 지자체 등 계획 수립 주체와 소통하는 역할을 담당하고, 직접 계획 수립에 참여하는 과정에서 이해당사자들의 피해를 사전적으로 줄일 수 있다.

두 번째로 정보 공유가 원활하게 이뤄질 수 있다. 민관협의회가 잘 운영되면 논의 과정에서 자연스럽게 해상풍력 기술, 이익 공유와 지역 상생방안 등에 대한 정보가 민관협의회 내에서 공유되고, 다시 민관협의회 위원들에게서 지역사회 어업인들에게 정보가 충분히 전파될 수 있다.

△지금까지는 일반적인 개발행위 관례에 따라 인허가 과정에서 사업자들이 어업인들이나 주민들을 개별적으로 만나 동의서나 위임장에 서명받는 경우가 많다. 이 과정에서 지역사회 내부의 어업인 간, 주민 간에 갈등이 발생하는 문제가 생기는데 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 협의 대상이 한정적이다. 사업자가 인허가 시 직접적 이해당사자보다는 일부 주민들을 개별적으로 만나 지원금 조건을 제안하고, 동의서나 위임장에 서명을 받는 경우가 있었다. 이렇게 특정 입장을 가진 일부 주민들로부터 징구된 동의서들이 지역 전체 수용성 확보자료로 활용되다 보니, 사업자에 대한 불신과 주민 간 갈등으로 이어지게 된다.

둘째, 금품 제공 문제가 발생한다. 사업자가 동의서 수령 과정에서 금전적 대가를 제공하는 경우가 있는데, 지역사회 안에서도 금전적 대가를 받았는지 또는 얼마를 받았는지에 따라 갈등이 심화되기도 한다.

셋째, 동의서를 작성할 때 들었던 조건이 실제로 이행될지 불확실하다.
사업자가 제시한 동의서 내용은 통상 특정 인허가 단계에 대한 동의가 아닌 ‘사업 전체에 대한 포괄적인 동의’로 구성돼 있다. 동의서 서명 한 번으로 5년에서 10년까지 소요되는 해상풍력 사업 전체를 동의하는 형태이다 보니, 실제 사업을 진행하면서 여러 예측하지 못한 상황이 발생하더라도 동의서 때문에 주민과 어업인의 협상력이 상실될 수밖에 없다는 우려가 있다. 즉 동의서에 서명을 하는 순간 갑과 을이 순식간에 뒤바뀌는 상황에 놓이게 되는 것이다.

또한 공개된 협의와 문서화를 거치지 않은 이면의 지원 조건들이 실제로 이행될 수 있을지, 혹은 인수합병 등으로 사업자가 바뀌는 경우 기존의 약속이 지켜질 수 있을지도 불확실하다. 민관협의회를 만들어서 운영하면, 공개된 방식으로 협의하기 때문에 사업자의 개별 접촉에 따라 발생할 갈등과 불확실성을 사전에 줄일 수 있다. 지자체가 구성한 어업인과 주민 등 이해당사자로서 대표성을 가진 민관협의회가 공개된 방식으로 사업의 입지와 규모, 추진 여부에 대한 판단을 초기부터 결정하게 된다.

△기존 공공사업은 타당성 조사와 설계단계에서 지역의 이해당사자 의견 수렴이 매우 부실했다. 공공주도 해상풍력사업은 어업인을 포함한 민관협의회에서 입지와 환경 그리고 수용성에 대한 타당성 여부를 충분히 검토하고 사업 추진 여부를 판단하자는 취지로 도입된 제도다.

민관협의회는 구성 과정에서 어업인들의 목소리가 반영될 여지가 많다. 어업인 등 이해당사자로 구성된 민간위원과 민간이 추천하는 공익위원의 합이 과반수를 차지하도록 규정돼 있다. 민관협의회에 참여하는 민간위원들이 타당성이 떨어지는 사업에 대해서 설득력 있게 반대의견을 제시한다면 실질적으로 사업 추진을 중단시킬 수 있다. 

설사 지자체가 형식적으로 민관협의회를 운영하고 위원들에게 빠른 협의를 종용하더라도 비정상적으로 운영된 민관협의회는 집적화단지 평가와 지정 과정에서 문제가 불거질 가능성이 높다. 민관협의회에 참여하는 어업인들이 제대로 목소리를 낸다면 협의 결과에 그 의견이 충분히 반영될 가능성이 높아진다.

어업인의 요구사항을 반영해 사업의 타당성을 높이기 위해서도 민관협의회 운영이 필요하다. ‘집적화단지 지침’에서도 협의 결과를 사업계획에 반영하도록 규정하고 있다(제5조의 2 제7항).

△정확히 이야기하면 ‘집적화단지 신청 여부를 판단하기 위한 민관협의회’ 또는 ‘지자체가 준비한 사업계획 및 입지타당성 검토를 위한 민관협의회’다.

△계획의 가장 초기 단계라고 말할 수 있다.
기존에는 발전사업 허가를 승인하는 전기위원회에서 사업자가 제시한 타당성 조사 결과를 개략적으로 검증했으나 이제는 지자체가 타당성 조사를 하고 민관협의회에서 검토하게 된다.

사업 추진 여부를 판단하는 타당성 검증을 어업인과 주민이 함께 할 수 있게 된 것이다(개별 사업자가 발전사업 허가를 취득하는 과정은 별도로 진행된다).

△‘집적화단지 지침’에서는 민관협의회의 구체적인 협의 범위를 제시하고 있다(제5조의 2). 구체적으로 입지, 이익 공유방안, 환경 조건 등의 사안이다.

특히 입지에 관한 사항은 지자체가 작성한 사업계획뿐 아니라 산업통상자원부, 환경부, 해양수산부, 국방부의 ‘해양입지 컨설팅 제도 운영지침’에 따른 ‘사전 입지 컨설팅’ 자료를 통해 해상풍력 예정 입지의 어업 영향, 주요 조업업종과 소속 수협, 해상교통 영향 여부, 환경 영향 여부 그리고 군 작전성에 대한 정보 등을 충분히 확인하고 지자체가 작성한 정보와 교차 검증할 수 있다(제8조 제2항).
<다음 호에 계속·자료 제공=수협중앙회>