긍정적 파급효과 위해선 견고한 관리체계 필요
복원사업 전 과정에 대한 지침·기준 마련해야
특수성·복합성 고려 전문기관·인력 육성 중요
해양환경·생태계복원 대비 법제도 정비 시급
지난 2000년대 새만금 간척 사업 지속에 대한 사회적 논의 이후 정부 지원을 받는 갯벌복원사업이 산발적으로 실시됐다. 이에 따라 2010년 이후 10개소에 총 230억 원의 예산을 투입해 폐염전이나 폐양식장으로 방치된 2.04㎢를 갯벌로 복원하고 노둣길로 해수의 순환이 저하된 곳에 통수로를 설치해 훼손된 갯벌을 복원했다.
시범사업 10개 지역 중 일부 지역에서는 해수 순환이 회복되면서 갯골이 다시 나타나고 갯벌의 생물다양성이 증가하는 등 복원 효과 확인했다.
그러나 시범사업 시행 결과 복원의 목표가 구체적이지 못하고, 사후 모니터링이 이뤄지지 않아 복원사업 이후 환경변화 분석과 복원효과의 활용 부족한 것으로 드러났다.
갯벌복원 본질적 목적과 다르게 진행
사업별로 갯벌복원의 목표가 명확하게 제시되지 않은 상태에서 해수유통에만 방점을 두고 사업을 실시했고, 상당수의 사업에서 복원 전후의 환경변화가 모니터링 되지 못했다.
일부 사업지역에서는 폐염전이나 폐양식장의 둑을 오히려 돋우고 보강한 후 도로를 가설하고, 수문에 의해 제한적으로 해수를 유통시켜 사업대상지역을 공원 형태로 정비하는 경우도 발생했다. 갯벌로 복원하기보다는 지역주민들이 활용할 수 있는 휴식 공간 내지 공원 조성을 위한 사업을 시행하면서 갯벌복원의 본질적 목적과 다르게 진행됐다.
많은 경우 갯벌복원사업 이후 환경 및 생태계 변화에 대한 모니터링이 복원사업에 포함되지 않아 복원사업의 성과를 확인하지 못해 차기 갯벌복원사업에 필요한 긍정적 효과를 제공하는데 어려움이 발생했다.
갯벌복원사업계획의 수립에서 대상지 선정, 사업 실시, 사후 모니터링 등 복원사업 전 과정에 대한 지침과 기준 필요하다. 갯벌복원사업의 전 과정을 체계화하고 각각의 단계에서 필요한 사항과 그 기준을 제시해 갯벌복원사업이 관리되도록 지침 등을 마련해야 한다.
체계적인 관리 지침 마련돼야
갯벌복원사업은 훼손된 갯벌의 생태계를 회복하고, 이를 통해 수산자원을 생산하거나 갯벌체험 등 갯벌의 공익적 가치를 환원하는 데 근본적인 목표와 지향점을 두고 있어 연안정비사업이나 친수공간 조성과는 달리 갯벌의 생태적 특이성을 고려한 사업관리가 필요하다.
갯벌복원 계획의 수립 시 복원의 목표를 구체화하고, 이를 달성할 수 있는 생태적, 공학적 기술의 뒷받침 필요하다.
복원사업을 통해 복원하려는 갯벌의 환경 또는 생태계 상태와 같은 구체적인 복원의 목표를 설정하고, 이 목표를 달성할 수 있는 환경적 요소를 밝혀내 필요한 사업과 공법을 적용해야 한다. 갯벌복원을 하고자 하는 후보지역 중 복원의 목표가 명확하고, 이를 달성할 수 있는 기술과 방법을 제시한 지역을 우선 선정하는 것이 시작단계에서 가장 중요한 요소다.
또한 정부보조예산을 집행하는 과정에서 중앙정부와 지자체의 역할과 권한을 명확히 하고, 합리적인 사업 선정기준과 진행 절차를 사전에 제시해야 한다.
관할해역에서 갯벌복원을 원하는 기초 지방자치단체는 원하는 후보지역에 대한 복원계획을 마련하고, 광역지방자치단체는 이를 취합해 우선순위를 매겨 해양수산부에 제시한다.
갯벌복원사업지역의 선정은 복원 목표의 타당성, 방법의 적절성, 복원의 파급효과, 복원 관련 거버넌스 여부, 복원지역 사후관리 등의 기본원칙을 고려해야 한다.
복원사업의 성격 상 단순 토목사업이 아닌 생태계의 복원과 이의 활용을 고려해야 하며, 특히 적절한 공법의 선정과 사후관리가 사업 선정 초기부터 고려돼야 한다.
권리관계에 대한 법적 근거 확보 필요
바닷물을 다시 끌어들이거나 폐염전 등을 굴착하는 갯벌복원사업은 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’에 따른 공유수면의 점용·사용허가의 대상이다.
노둣길(연륙·연도교)과 같은 구조물을 제거해 갯벌의 바닥을 낮게 만들거나 갯벌에 인접한 토지를 갯벌로 환원하는 작업, 복원사업 중 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위는 모두 공유수면 점사용의 허가대상이다.
또한 갯벌복원사업은 사업의 시행 주체와 공유수면관리청이 동일하기 때문에 향후 해양수산부가 갯벌복원사업계획을 최종 승인하는 것으로 공유수면 점사용에 대한 협의와 승인을 대신하도록 하는 법률 개정이 필요하다.
갯벌복원은 과거 갯벌이었다가 간척된 농지나 (폐)염전 또는 (폐)양식장이 대상이 되는데, 이들은 토지로 지적이 발급되어 있고 대부분 소유권이 설정돼 있다.
따라서 이들 토지를 갯벌, 즉 공유수면으로 전환하기 위해서는 우선 해당 토지에 대한 매입이우선적으로 이뤄져야 하고, 복원사업 이후 지적을 말소하여 공유수면으로 전환하게 된다.
공익사업을 위한 토지는 ‘공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률’이나 ‘공유재산 및 물품관리법’에 근거하여 토지를 매입하거나 수용할 수 있으나, 아직까지 갯벌복원 사업은 토지수용이 가능한 공익사업으로 관련 법률에 규정되어 있지 않다.
특히 토지 매입은 기준 시점을 제공하여야 행정행위가 가능하기 때문에 갯벌복원계획에 대한해양수산부의 승인을 고시와 같은 방식으로 공고하여 토지매입의 기준을 제공하고 이후 소요예산 등을 구체화할 수 있다.
전문기관·인력 육성 필요
‘해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률’에서는 훼손된 해양생태계의 복원 등을 위해 필요한 대책을 수립·시행하도록 하고 있으나 훼손의 시간적 범위나 대상지가 구체적이지 않으며, 개발행위 등 사업계획을 허가한 행정기관이나 지자체장에게 해양생태계 복원대책을 수립·시행할 것을 요청하는 등 민간사업자와 같은 원인행위자를 배제한 소극적이고 임의적인 규정에 불과하다.
‘습지보전법’에서 역시 습지개선지역을 언급하고 있을 뿐, 이 역시 갯벌복원을 구체적으로 다루고 있지 못하다. 관련 법률의 개정이나 갯벌과 관련한 신법의 제정을 통해 갯벌복원의 원칙, 대상, 기준, 절차, 사후관리 등에 대한 근거를 확보해야 한다.
또한 갯벌복원의 특수성과 복합성을 고려한 전문기관과 전문 인력의 확보도 필요하다. 갯벌복원사업은 갯벌 등 해양생태계의 복원을 목표로 생태적인 목표와 수단을 고려해야 하며, 특히 토지매입과 공학적인 시공 등 전문성이 요구되는 분야다.
특히 복잡한 인허가와 실시사업 등 복잡한 복원 사업 전반을 담당할 전문기관의 지정도 필요한데, 전문기관은 향후 하굿둑 개방을 통한 자연화 사업 등 갯벌복원 수요의 확대에 대응하고, 이에 필요한 농지 매입, 수질관리, 복원사업 시공, 복원 기술 개발, 복원지역 사후관리, 수산자원 및 생태관광 활용 등 사업 전반에 걸쳐 주도적인 역할을 수행할 수 있다.
한편 복원계획의 수립과 사업 수행에 참여하는 전문 인력을 환경부의 ‘자연생태복원기사/산업기사’와 같은 방식으로 확보해 갯벌 복원뿐만 아니라 해양생태계 복원 전체를 대상으로 하는 ‘해양생태계 복원기사’ 등의 도입도 고려해야 한다.
갯벌복원을 비롯한 다양한 종류의 해양환경 및 생태계 복원에 대응하여 법제도의 정비가 필요한 시점이다.
갯벌복원은 하구 복원은 물론 해중림 조성 등 수중생태계 복원 등 해양생태계 복원에 대한 국가수준의 비전과 종합계획을 통해 보다 체계적인 이행이 필요하며, 근거법률의 정비, 예산의 확보방안, 사후관리와 활용 등 구체적인 이행전략도 함께 마련할 필요가 있다.
